上述计划和安排主要缘于这样一种认识：中国自改革开放以来，基本上是中央不断下放权力，激发地方政府发展活力，调动地方的发展主动性；但随着地方经济主动权的增加，“块块”的力量不断坐大，贯彻执行中央方针政策不力，上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止等现象屡见不鲜。因此，需要将垂直管理模式从海关、税务、工商等部门扩大到更多的部门，以保障政令畅通，削弱地方保护的基础，协调好中央和地方的权力关系。从加强中央政令的权威、破除地方保护主义的角度看，对更多的行政部门实行垂直管理，无疑是一种有效的制度选择，但是应当看到，近年来地方保护主义盛行，中央政令不能畅通，有时候并不意味着中央和地方之间存在“不可调和”的矛盾，而更多的是反映了地方内部存在的矛盾，更确切地讲，这种地方内部的矛盾主要表现为地方政治生态失衡。

    以土地管理为例，这两年中央为加强宏观调控，出台了一系列控制房价和加强土地保护的政策措施，其中一个重要目的，就是要切实保护普通购房者的利益，保护城市动迁居民和农村失地农民的利益。具体到某个地方，中央的政策措施符合这个地方大多数城市居民和农民的利益，顺应了民意，得到了广大群众的高度拥护，那么，为何还会出现中央政令不能畅通、地方政府阳奉阴违我行我素的现象呢？原因就在于，一些地方政府在土地开发问题上存在着自己的利益，而他们的利益与当地民众的利益并不吻合，有时甚至会出现重大冲突。在这种情况下，如果这个地方的民众能够经由法定的渠道（比如人大机关），向地方政府充分表达自己的意愿，通过合法而有序的政治参与来维护自己的权益，矛盾是可以妥善解决的。然而，常见的情形是，在控制房价和保护土地的问题上，某个地方的人大机关往往很难为当地民众代言，很难对地方政府的土地开发冲动形成有力的制约。于是，本来可以在地方解决的问题，就只能交由中央“垂直”解决，本来是一个地方内部的矛盾，就变成了中央与地方的矛盾。

    土地管理是这样，环境保护也是这样。一个地方环境污染严重，势必危及当地民众的切身利益，民众自然会产生保护环境、维护自身权益的强烈意愿，但是，由于地方政治生态失衡，在当前条件下，这种意愿往往很难通过法定渠道，参与并制约地方政府的环保政策，而只能被动地等待环保总局从中央赶来“救援”。

    对一些政府部门实行垂直管理是有其必要的，但垂直管理模式毕竟不可能扩大到所有政府部门，所以，更重要的是建立良好的地方政治生态，完善法定的权力制约机制和民主决策机制。为此，需要通过更广泛的地方民主选举和基层民主自治，改变“权力自上而下赋予、权力者自下而上负责”的现状，促使地方政府和地方官员更多地对地方政事负责，对当地民众的福祉负责。试想，如果有一天，一个地方政府控制污染不力，这个地方的群众监督和舆论监督足以形成强大的压力，这个地方的人大机关也敢于对政府提起质询或罢免程序，那么，环保部门到底有无必要实行垂直管理，大约就不成其为一个问题了。（潘洪其）

    国务院副总理曾培炎日前在全国土地调控工作座谈会上表示，当前土地管理和调控存在不少突出问题，要坚决加以遏制。此前，国务院已授权国土资源部对各地政府土地利用和管理情况进行监督检查，决定设立土地总督查办公室，并下令向地方派驻9个土地督查局，专司土地管理、督查、执法工作。一个容易理解的信号是，国家此举意在从严整肃土地市场秩序，规范土地控制、规划、出让与交易环节的乱权与滥权行为。但舆论延袭了对于政策的惯性思维，执著于这一政策短期内能否利于房地产市场矛盾的缓解，却忽略了另外一个重要信号，即中央土地垂直管理体系的确立，改变了过去那种由地方政府实际掌控和利用土地资源的状况。

    时至今日，在我国政府现行的管理体制中，从较早的海关、税务、工商，再到质量监督、国土等一些重要的行政部门，都已经从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。而一直被呼吁“垂直”的对象，至少还包括审计、环保等部门。

观察近10年来政府垂直管理加强的趋势，从短期看，这是中央解决部门管理与地方管理尖锐矛盾、确保政令畅通的制度调整。从长期看，这是改革开放以来，在中央20年不断下放权力于地方后，为达到国家法规统一性目标，平衡央地职权的一种战略手段。

    回溯近些年来政府“垂直管理”的过程，也是一步步摆脱地方保护、干扰，维护中央政策权威的过程：

    ——1998年，国家决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理。时任国家工商总局副局长的甘国屏说，省以下垂直管理，可以减少执法中的地方干扰，独立行使职能。

    ——1999年，国家决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理，时任国务院副总理的吴邦国指出，质量技术监督系统的属地化管理体制难以保证独立、统一、严格、公正执法。实行垂直管理体制有利于排除各种干扰，保证执法的权威性和公正性，强化监督职能，加大执法力度。