以制度保障农民获得应得的利益，是土地流转和转用的前提

    对我国八九亿农民中的大多数而言，土地仍然是他们的命根子，用承包地养家糊口，以宅基地安身立命，靠其他集体建设用地举办公共事业或谋求公共财富。二三十年来，在最严格的土地管理制度下，这一格局仍是农村主流图景。

    当前，农民工进城与农村土地流转都已成“现实”的情况下，强化对农民土地流转和转用收益的保障，可以看成是多赢的前提。《瞭望》新闻周刊采访中了解到，迄今为止，在合法途径下，农民在农地流转和转用中所得补偿低，往往是地方政府和企业占大头，农民集体和个人占小头，早在5年前，时任国务院发展研究中心副主任的陈锡文即指出，通过低价征用农民的土地，农民蒙受了上万亿元的损失。

    这样的分配格局，也是土地浪费严重、土地违法屡禁不止、土地要素价格扭曲，乃至经济发展模式转换慢的重要原因。

    保障农民的利益是关节点。由此出发，一个良性的市场机制才能建立起来，中央与地方的土地博弈才能平衡。

    农地制度隐伏社会危机

    农村集体土地大致一分为二，即包括宅基地在内的集体建设用地与以承包地为主的农业用地，其转用或流转由土地管理法和农村土地承包法规定。

    依土地管理法规定，农村之外的任何单位和个人若想用农村集体非农建设用地，必须先经国家征收为国有土地。据国土资源部统计，每征一亩地，将造成1.4个失地农民，当前中国失地农民的总数至少在4000万人左右，而且每年还以200多万人的速度递增。有关专家还估计，如果考虑违规占用耕地，目前失地或部分失地农民的数量可能高达五千万。

    失去土地，意味着农民失去了生产资料和生活保障，失地农民的就业与社会保障问题便凸显出来。

    湖北省社科院和湖北经济学院去年在武汉联合做了一次有关调研，向《瞭望》新闻周刊提供的报告显示：就业方面，18～55岁的失地农民中，无业者或找到不太满意工作者占到近九成；医保方面，超三分之一未办医保，办理者也多数表示不满意；养老保险方面，七成尚未参加，参加者中亦有少数不满意的。

    计划经济时期，国家对失地农民采取的政策是“谁征地、谁安置”的原则，上世纪90年代以后，因用地单位无力安置越来越多的失地农民，便普遍采取一次性地支付补偿金。在近几年各地审批的建设用地项目中，采用货币补偿办法的占90以上。

    改为一次性货币补偿后，农民便需自谋职业，自行解决社保。因失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，尤其是中老年在就业方面明显处于劣势地位。社保方面则有覆盖面窄，保障水平低的问题。

    “务农无地，上班无岗，低保无分”，实为相当比例的失地农民的真实写照。在前述武汉调研中，超过半数的农民认为，与征地前比较生活水平出现了不同的下降。

    调研组还特别指出，仅从货币收入的变化难以反映失地农民真实的生活质量。农民拥有土地可以满足日常生活需要，很多东西不用花钱，而失地后即使通过打工收入增加，但必须用非农收入负担全部开销，生存压力很大，生活质量实际上已经下降。

    放眼全国范围，因失去土地或土地减少而导致农民生活水平下降的现象相当普遍。国家统计局曾对近三千家户的调查显示，耕地被占用前年人均纯收入平均为2765元，耕地被占用后年人均纯收入平均为2739元。

　　新时期“剪刀差”需要制度解决

    失地之后，农民会得到一笔补偿款，有些农民也许一辈子也没有拿到过那么多现金，但比起长远生活大计往往难以满足，尤其是比起政府卖出的市场价，更是不成比例。

    在前述武汉调研中，补偿款到村集体手中一般为3万～5万元/亩，每个农民拿到手的补偿款平均每亩一万元左右。

    反观土地出让市场，政府作为所有者出让土地不外乎三种方式：行政划拨主要针对公益性用地，基本无偿；协议出让主要针对工业用地，采取半市场化方式；招拍挂出让则是针对商业等“四类”经营性用地，实行完全的市场出让，价高者得。从总量来看，大部分土地以拍卖方式出让，拍卖价格基本都在百万元以上，最高达到360万元/亩，农民拿到的，只是百分之一。

    一些学者的研究表明，多数地方征地收入的分配比例的大致是：农民得5～15，集体得25～30，地方政府及其机构得60～70。至于买地方拿去赚了多少，更与农民无关。

    按土地管理法规定的现行征地补偿规定，农民难以“合法”地拿到与市场收益相称的补偿费用。补偿原则是以“土地原用途”为据，土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，主要的前两项总和“不得超过”土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

    由于法定补偿标准还存在弹性空间，农民得到的补偿一般不会超过“三十倍”，而按低标准实行。而在有的发达地区，即使按最高标准甚至超标执行，农民也有很大怨言，因为直观地对照土地出让价格，“吃亏”感是很明显的。

    政府低价征得土地，再高价在市场出让，这中间的差价便成为其收益。北京大学中国经济研究中心平新乔测算，地方政府去年“卖地收入”高达一万亿元。

    土地价格剪刀差也正是理解许多地方政府热衷征地、卖地的关键之一。另外，对城市化规模与速度的追求，过去盛行的以低地价吸引招商引资，乃至暗中的寻租机会，等等，依据现行法律，凭借行政权力，以“公共利益”为旗帜，可征的征了，不该征的也有征了的。据卫星遥感资料，违规用地数量一般占用地总量的20～30以上。前述武汉调研就发现有先征后报、少报多占的情况。

    五年前，陈锡文便指出，如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000亿～8000亿元的代价的话，那改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了上万亿元的损失。

    基于同样理由，中国人民大学公共管理学院副院长严金明教授对《瞭望》新闻周刊感叹：“过去快速的发展，某种程度上是因为农民在土地上作出了很大牺牲。”

　　建立农地征收新标准

    专家调查中发现，目前被征地农民的不满，集中在补偿标准偏低，难以维持长远生计；存在征地安置方式和平调村民集体资产行为；无法分享土地增值收益等问题。而补偿标准低，原因之一是土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理。

    现行征地补偿标准为“产值倍数法”，对农民说服力较差。这是因为在城郊农村，农业集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的；再有征地补偿标准未包含土地的增值部分。

    因此，征地补偿新标准亟待加快探索步伐。新标准的最低门槛，应是农民生活与发展的基本需求。

    本刊记者了解到，广东省今年将出台被征地农民社会保障工作政策，推动各地按照“多层次、广覆盖、保基本”的原则，加快建立被征地农民养老保障制度。根据这个政策，被征地农民将全部纳入社保范围，由省财政集中补贴。其中对16岁以上、35周岁以下的被征地农民，将采取培训就业保障方式为主；35岁以上，59岁以下，且未参加城镇职工基本养老保险的被征地农民，安排其参加被征地农民基本养老保险制度；年满60周岁的被征地农民，纳入养老保障范围，个人无需缴费即可按月领取“老年生活津贴”直至终老。

    广东此次制度建设，是以省级统筹的方式，切实保障失地农民的基本生活，这是一大进步。

    此前，中国社科院农村所副研究员王小映曾提出建议，要优先把失地农民纳入社会保障体系；还要引导已进入城镇从业、生活的失地农民加入城镇企业职工医疗保障体系，引导生活在农村的失地农民加入新型农村合作医疗。

    对照比较可以看出，在先行一步的广东省，对失地农民的医疗保障还有待于完善。而从全国总体上看，失地农民分享土地城镇化、工业化增值收益的制度安排尚未有系统地制度安排。

    关于失地农民的就业与社会保障，湖北社科院和湖北经济学院调研组提出了比较完整的建议：

    就业方面，建立农村集体留地安置制度；尽快建立失地农民就业专项资金，实施再就业援助；制定和落实失地农民就业的优惠政策；开展定单培训和意向培训的就业培训方式，提高培训的针对性和实用性；建立就业服务中介机构，帮助失地农民尽快在非农业岗位上就业。

    社保方面，推行“以土地换保障”政策，逐步建立起失地农民社会保障体系，从根本上解决失地农民对基本生活、医疗、养老问题的担忧；可考虑用政府公开拍卖土地所得扣除给农村集体和失地农民的补偿金及其他费用之后的余额专门作为失地农民社会保障基金，统一由政府为失地农民进行保障，但不另外需要政府的财政补贴；发挥政府在对失地农民社会保障基金运营和监管上的主导作用。

    综合专家意见，在给农民的征地补偿费用中，要充分考虑到不降低失地农民的居住标准、生活水平，同时，在就业和社会保障两者中也必保其一。

    也就是说，在整体上的征地补偿最低标准，要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，并辅之以建立医疗、养老社会保障机制、教育培训保障机制、再就业创新机制和集体经济组织的经营管理和收益分配机制。

    从上述意见出发，由国办2006年29号文转发的劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见，是政府作出的通盘部署，目前正在落实之中。

    增值利益应公平分配

    在农地征用的最低标准之外，还应探索增值利益公平分配问题。

    严金明这三年来负责主持一个国家自然科学基金课题，专门研究农地非农化过程当中土地增值收益的分配机制和增值的机理，目前已近结题。其核心观点之一是：土地转用增值部分应由国家、地方政府、农民集体、农民个人来分享。

    在过去的研究中，也有学者认为增值收益应主要甚至所有都归于农民或集体。严金明称，如果土地使用者自己经营、开发所带来的增值理应归自己，但如果是外部投资辐射性增值，比如政府在这儿开发地铁投资所带来的上涨等等，则应有外部分享。此外，还有“土地发展权”收益也应四方共享。

    所谓土地发展权，即指改变土地现状用途和强度等带来的权利归属与利益分配。现行农地转用统征制度的初衷正是有计划地控制农地转用，保护农用地，并将农地转用过程中的土地增值归由公共享有，实现土地发展权归公。

    王小映告诉《瞭望》新闻周刊，从理论上讲，土地发展权带来的收益并非业主自己投资和劳动形成，而是与政府的管制相联系，确应由社会共享，而不能由规划待转用农地的使用者独得。土地发展权归公，由政府统一行使和处置土地发展权从而取得与土地发展权相对应的土地增值收益，再将这种收益用于适当的分享人群，但这种做法要求农地转用市场在一定程度上是开放的，并且政府能够公平分配归公的收益。

    事实上，现行土地发展权归公的“公”大都指向市县地方政府，所获得的土地收益，大部分投向了城市建设，而非农村。

    王小映将农地转用利益分配现实症结总结为：“不该归公的也归公了，归公的又没有公平分享。”

    王小映认为，在市场经济条件下，农户是自主经营、自主就业的独立的经济利益体，特别是在农村土地承包法颁布实施后，土地承包经营权已经成为农户法定的财产权利，征地补偿项目的设置必须与此相适应。因此，在征地补偿标准上，就有进一步完善的余地。

    首先是明确土地补偿费是对集体农地的财产补偿，而在规划许可的土地发展权归公(即归于政府)的情况下，它也就是对农户土地承包经营权的财产补偿。

    其次是对征地引起的农民失业期间的损失进行失业补偿或就业安置补偿。其目的是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失。

    第三是对地上建筑物、构筑物、青苗等财产进行相当于市场价格的补偿。对于需要迁移地上物的，要给予迁移费补偿。最后，对土地征收造成剩余土地地块形状变化、耕作受到影响的，也要进行必要的补偿。

    而提高征地补偿标准，特别是要以流转的方式实现经营性目的的农地转用，就需要政府让出一部分土地增值收益；而在有关税费标准既定不变的情况下，政府让利就只能由县、市政府从土地出让收益中让利。

    进而言之，在农村集体内部，也有被转用和未被转用的土地之分，不同的原使用者所得也应有所平衡。如“守卫”基本农田、未参与农地转用的农民，能否获得一份补贴呢？集体得到部分收益，用之于全集体，便含此义在内。

    以高门槛直接流转入市

    弱化地方政府的卖地冲动，就要提高农民应得利益。专家认为，这有两个办法，一是提高征地补偿，二是让农民直接参与市场定价与收益分配。

    这两者又是相互关联的。王小映解释称：农民要参与市场定价，须让集体建设用地流转入市；集体建设用地流转入市，又须改革征地制度；改革征地制度，核心是缩小征地范围和提高征地补偿，缩小的正是直接流转入市的那部分，提高征地补偿也又需参照直接流转入市产生的市场价。

    一些专家建议从明确“公共利益”定义入手，缩小征地范围。而另一个办法，则是在较高的制度门槛下，允许集体建设用地直接流转入市，也会起到逐步缩小征地范围的效果。

    现行土地管理法对集体建设用地流转尽管以“禁”为主，但并非完全堵住口子，据该法第六十条规定，农村集体经济组织可使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。以入股、联营的许可是出自对乡镇企业的扶持，但入股需要共担经营风险。

    除入股、联营外，现实中转让、出租、抵押也并不鲜见，尽管它们严格来说属“违法”之举。此前，一些政策性文件在法律之前已先行一步，如国务院2004年28号文强调：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。国土资源部2006年29号文也提出，“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点”。

    在符合土地规划的前提下，集体建设用地流转起来，与国有土地享有平等市场地位，农民获得“非农用地开发权”，组织起来与用地一方直接谈判，从而可拥有土地转用带来的增值分配主动权。

    王小映认为，集体建设用地流转入市可有多种方式，一部分可以直接实行招拍挂方式流转，一部分可以实行交易许可方式流转，一部分也可由政府优先收购为储备土地再招拍挂。

    按不同专家看法，集体建设用地使用权流转入市时，可用土地增值税或补缴土地出让金的方式，体现政府所代表的发展权。对目前征地中政府所获纯收益，无论是交纳土地增值税还是土地出让金，都将是较高的标准，该归公的还是应当归公。

    王小映称，须改革完善相关税费金体系，与集体建设用地流转配套，运用经济手段调节土地增值收益分配，促进土地政策目标的实现，如约束耕地占用、促进耕地占补平衡、激励存量建设用地集约利用、增进社会公平等。

    具体到集体内部，为做到公平分配，湖北社科院社会学所所长徐楚桥建议，推行非农用地和集体资产的股份制经营，将包括土地使用权在内的集体资产量化到农民个人，让每一个村民拥有一份相应的股权，按股向农民分红利。

    征地补偿以市价为据

    对于征地改革，国土资源部2006年29号文曾提出一个原则性思路，“按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，稳步推进征地制度改革。”

    有关征地补偿的批评与建议，主要有三点，一是以原用途而非市价为标准，二是设定上限而非下限，三是未考虑到区位因素。

    集体建设用地若能入市流转，对于征地改革可谓一石二鸟，一是征地范围随之缩小，二是征地补偿的提高也将有市价可依。

    如果能据市价补偿农民土地，农民所得增加，同时又可提高拿地成本，减少土地浪费，弱化政府卖地冲动。

    而对工业用地和公益性用地的土地供应价格产生的影响，王小映认为，政府可通过相关税、费、金的调整来予以平衡。

    市价补偿不因用途而变，但需随区位而变。据悉，国土资源部正在制定综合区片地价，此举也将矫正现行补偿机制之失。

    政府退出经营性用地交易环节，专司公益用地，同时还担负对前者的监管责任，以及失地农民安置问题，如此一来，则可避免与民争利的嫌疑，回归市场监管、公共管理、社会服务等政府本职。

　　以权利保障利益

    旨在保障农民利益的一切善意，包括既有的、预期中的、专家建议的，都离不开权利保障。揆诸过去，农民土地财产权益在土地调整、土地流转中受村社集体侵害，在农业企业化经营中受公司侵害，在政府征地中受侵害等现象，都屡屡发生。中央多次通过政策性文件进行强调，有关部门通过联合整治进行纠正，但仍未根绝，可见行政手段尽管重要，但尚难治本。

    可以预见，现行的一些试点、创新，以及前述多项建议，因涉利益调整，仍有可能面临复杂的侵权挑战。

    中国社科院农村所所长张晓山指出，农民对土地财产权的实现，必须和农民民主权利的实现相结合，落实农民的选举权、知情权、参与权和监督权。在现行集体土地产权体制中，因所有权“虚化”，上述四权可防“代理者越位”和“内部人控制”。

    农民民主权利主要因应的还只是集体组织。为保护农民及其集体的利益免受不合理的外部强制侵害，还需要立法上的及时调整、赋权，以及最终的司法救济。如征地改革的内容无疑涉及到土地管理法的修改。集体建设用地流转若要付诸实践，自然也需对此进行专门的规定。（文/《瞭望》新闻周刊记者汤耀国）